最高人民法院有关举报投诉行政诉讼的判例选（1）

最高人民法院有关举报投诉行政诉讼的判例选（1）

【最高法指导案例77号】  行政机关举报处理行为的可诉性及举报人的诉讼主体资格认定

罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案

（最高人民法院审判委员会讨论通过2016年12月28日发布）

关键词 行政诉讼/举报答复/受案范围/原告资格

【裁判要点】

1.行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

2.举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修正）第12条、第25条

基本案情

原告罗镕荣诉称：2012年5月20日，其在吉安市吉州区井冈山大道电信营业厅办理手机号码时，吉安电信公司收取了原告20元卡费并出具了发票。原告认为吉安电信公司收取原告首次办理手机号码的卡费，违反了《集成电路卡应用和收费管理办法》中不得向用户单独收费的禁止性规定，故向被告吉安市物价局申诉举报，并提出了要求被告履行法定职责进行查处和作出书面答复等诉求。被告虽然出具了书面答复，但答复函中只写明被告调查时发现一个文件及该文件的部分内容。答复函中并没有对原告申诉举报信中的请求事项作出处理，被告的行为违反了《中华人民共和国价格法》《价格违法行为举报规定》等相关法律规定。请求法院确认被告在处理原告申诉举报事项中的行为违法，依法撤销被告的答复，判令被告依法查处原告申诉举报信所涉及的违法行为。

被告吉安市物价局辩称：原告的起诉不符合行政诉讼法的有关规定。行政诉讼是指公民、法人、其他组织对于行政机关的具体行政行为不服提起的诉讼。本案中被告于2012年7月3日对原告做出的答复不是一种具体行政行为，不具有可诉性。被告对原告的答复符合《价格违法行为规定》的程序要求，答复内容也是告知原告，被告经过调查后查证的情况。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

法院经审理查明：2012年5月28日，原告罗镕荣向被告吉安市物价局邮寄一份申诉举报函，对吉安电信公司向原告收取首次办理手机卡卡费20元进行举报，要求被告责令吉安电信公司退还非法收取原告的手机卡卡费20元，依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，依法奖励原告和书面答复原告相关处理结果。2012年5月31日，被告收到原告的申诉举报函。2012年7月3日，被告作出《关于对罗镕荣2012年5月28日〈申诉书〉办理情况的答复》，并向原告邮寄送达。答复内容为：“2012年5月31日我局收到您反映吉安电信公司新办手机卡用户收取20元手机卡卡费的申诉书后，我局非常重视，及时进行调查，经调查核实：江西省通管局和江西省发改委联合下发的《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（赣通局〔2012〕14号）规定：UIM卡收费上限标准：入网50元/张，补卡、换卡：30元/张。我局非常感谢您对物价工作的支持和帮助”。原告收到被告的答复后，以被告的答复违法为由诉至法院。

裁判结果

江西省吉安市吉州区人民法院于2012年11月1日作出（2012）吉行初字第13号判决：撤销吉安市物价局《关于对罗镕荣2012年5月28日〈申诉书〉办理情况的答复》，限其在十五日内重新作出书面答复。宣判后，当事人未上诉，判决已发生法律效力。

裁判理由

法院生效裁判认为：关于吉安市物价局举报答复行为的可诉性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》，１９８９年４月４日通过）第十一条第一款第五项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，人民法院应受理当事人对此提起的诉讼。本案中，吉安市物价局依法应对罗镕荣举报的吉安市电信公司收取卡费行为是否违法进行调查认定，并告知调查结果，但其作出的举报答复将《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（以下简称《批复》）中规定的UIM卡收费上限标准进行了罗列，未载明对举报事项的处理结果。此种以告知《批复》有关内容代替告知举报调查结果行为，未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的范围，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

关于罗镕荣的原告资格问题。根据《行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款及《行政诉讼法解释》第十二条规定，举报人就举报处理行为提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系。本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。

关于举报答复合法性的问题。《价格违法行为举报规定》第十四条规定：“举报办结后，举报人要求答复且有联系方式的，价格主管部门应当在办结后五个工作日内将办理结果以书面或者口头方式告知举报人。”本案中吉安市物价局作为价格主管部门，依法具有受理价格违法行为举报，并对价格是否违法进行审查，提出分类处理意见的法定职责。罗镕荣在申诉举报函中明确列举了三项举报请求，且要求吉安市物价局在查处结束后书面告知罗镕荣处理结果，该答复未依法载明吉安市物价局对被举报事项的处理结果，违反了《价格违法行为举报规定》第十四条的规定，不具有合法性，应予以纠正。

（生效裁判审判人员：胡建明、张冰华、刘桃生）

【最高法院判例1】  投诉举报请求权

【裁判要旨】

公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。

法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言，该条例仅仅规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益，有权向劳动保障行政部门投诉，但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

 （2017）最高法行申281号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁志斌，男，住山西省太原市杏花岭区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省人力资源和社会保障厅，住所地山西省太原市府东街95号。

法定代表人白秀平，该厅厅长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省人民政府，住所地山西省太原市府东街101号。

法定代表人楼阳生，该省人民政府省长。

原审第三人太原钢铁（集团）有限公司，住所地山西省太原市尖草坪街2号。

法定代表人李晓波，该公司董事长。

再审申请人梁志斌因诉山西省人力资源和社会保障厅（以下简称山西省人社厅）劳动保障行政监察及山西省人民政府（以下简称山西省政府）行政复议决定一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终206号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘雪梅、审判员刘慧卓参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明：2014年12月31日，梁志斌向山西省人社厅投诉反映太原钢铁（集团）有限公司（以下简称太钢公司）劳务市场（宏业发展分公司）侵害其劳动保障权益问题。2015年1月7日至4月9日期间，山西省人社厅对投诉案件开展调查，于4月22日向太钢公司下达《劳动保障监察责令改正决定书》（以下简称《责令改正决定书》）。2015年5月8日山西省人社厅向梁志斌发出晋人社监告〔2015〕2号《告知书》（以下简称《告知书》），将调查结果书面告知梁志斌。梁志斌对《告知书》不服，于2015年7月3日向山西省政府提出行政复议申请，山西省政府认为《告知书》事实清楚、依据正确、程序合法、内容适当，作出维持《告知书》的晋政行复决字〔2015〕32号《行政复议决定书》。梁志斌不服，提起行政诉讼，请求：1.撤销《告知书》中对太钢公司下达的《责令改正决定书》，限期重新作出行政处罚；2.判决山西省人社厅对梁志斌投诉的违法事实，没有履行法定查处职责，并判决限期履行；3.判决《告知书》中对太钢公司违反劳动法律法规的行为确认合法构成行政侵权行为，判决重新审查，并作出相应的行政处罚；4.撤销山西省政府《行政复议决定书》。

山西省太原市中级人民法院一审认为：本案中山西省人社厅在接到梁志斌的投诉后即对太钢公司进行调查核实，依法履行了程序上的调查。对梁志斌所反映的每个事项进行实体调查后，对太钢公司的某些违法行为已经下达《责令改正决定书》，且于2015年5月8日向梁志斌发出《告知书》，并无梁志斌诉称的未依法履行查处职责。山西省人社厅作出的《告知书》程序、实体均合法。山西省政府据此作出维持《告知书》的《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、依据正确。综上，梁志斌诉请的理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出(2015)并行初字第171号行政判决，驳回梁志斌的诉讼请求。

梁志斌不服，提起上诉。

山西省高级人民法院二审认为：本案争议焦点有两个。一是《告知书》和《责令改正决定书》是否合法。二是针对梁志斌的投诉，山西省人社厅是否存在未履行法定职责的情形。山西省人社厅在收到投诉人梁志斌2014年12月31日书面投诉书后，针对梁志斌书面投诉的属于劳动监察范围的请求事项向被投诉人太钢公司调取了相关资料，对相关人员进行了询问调查，对全案进行了调查核实，并将查处情况和结果在《告知书》中对投诉人进行了全面答复和送达，且所作答复认定事实清楚、证据充分、于法有据，程序合法。对发现的被投诉人太钢公司劳务市场存在的违法问题下达了《责令改正决定书》并告知投诉人，被投诉人太钢公司的相关部门也将整改情况向山西省人社厅进行了反馈。山西省人社厅的处理虽然存在送达文书签收人、整改情况汇报人盖章不适当等程序瑕疵，但整体上并不存在程序违法和行政不作为的情形。梁志斌认为太钢公司在山西省人社厅处理后仍存在劳动违法情况，其可继续举报并要求处理。山西省政府作出维持《告知书》的《行政复议决定书》程序合法，依据正确。综上，梁志斌的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此作出(2016)晋行终206号行政判决，驳回上诉，维持原判。

梁志斌向本院申请再审称:1.山西省人社厅作出《责令改正决定书》和《告知书》无事实证据，适用法律法规错误，程序违法。2.其在投诉书中反映太钢公司内设劳务派遣非法用工、口头投诉太钢公司存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题，山西省人社厅未审查处理，也未告知投诉人。3.其投诉书和口头投诉涉及的问题并非《告知书》中“侵害你本人”的个案，而是属于群体性案件。4.山西省政府的行政复议程序存在不合法的问题。5.一审法院没有通知代表劳动者的太钢工会作为第三人参加诉讼；遗漏诉讼请求，再审申请人的第二项诉求没有在庭审中提起。综上，请求本院对山西省高级人民法院（2016）晋行终206号判决予以提审或指令其再审。

本院认为：投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉及的劳动保障领域而言，《劳动保障监察条例》分别规定了投诉与举报两种方式。关于投诉，《劳动保障监察条例》第九条第二款规定：“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。”其规范目的显然在于保障劳动者自身的合法权益。如果行政机关对于劳动者的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，劳动者可以依法提起履行职责之诉。关于举报，《劳动保障监察条例》第九条第一款规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。”举报的作用并非直接保障劳动者自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。虽然《劳动保障监察条例》第十条第三项规定，劳动保障行政部门应当履行“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”的职责，但行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。

本案中，再审申请人向山西省人社厅提出的投诉，既包括作为劳动者对于用人单位侵犯其劳动保障合法权益的“投诉”，又混杂着反映“太钢公司内设劳务派遣非法用工”、“存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题”这类与其本人合法权益没有直接关系的一般性“举报”。山西省人社厅对其中“四个方面存在侵害你本人劳动保障权益的行为”进行了调查核实，并向太钢公司下达了《责令改正决定书》，又将调查结果告知了再审申请人，应当属于履行了相应法定职责。再审申请人质疑山西省人社厅对于其投诉反映的“太钢公司内设劳务派遣非法用工”、“存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题”，“未审查处理，也未告知投诉人”，要求人民法院判决山西省人社厅履行法定查处职责，就属于对于与其合法权益没有直接关系的举报处理行为的起诉，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。原审法院只是笼统地认定山西省人社厅“对梁志斌所反映的每个事项进行实体调查后，对太钢公司的某些违法行为已经下达《责令改正决定书》”，对于每个事项缺乏具体的事实认定和法律定性。对此虽然没有通过再审加以纠正的必要，但原审法院亦应进行总结和改进。初审是所有审级的基础，无论上诉与否，大部分案件的结局取决于初审阶段。事实是由初审法院认定的，而且这些事实对于大部分案件来说都具决定性作用。作为初审程序，只有更加注重调查事实、全面审理，才能更好地解决个案纠纷。

尽管劳动保障行政部门对于再审申请人的投诉履行了相应法定职责，但再审申请人仍然不满，提起行政诉讼，其核心诉求是要求作成或者加重对用人单位的处罚。这就涉及投诉举报诉讼中另一个重要问题：对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言，该条例仅仅规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益，有权向劳动保障行政部门投诉，但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。该条例第十九条还规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”这些权利也是赋予作为投诉对象的第三人，而非投诉人。

综上，再审申请人梁志斌的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人梁志斌的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　刘雪梅

审 判 员　刘慧卓

二〇一七年五月八日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　张　兰

【最高法院判例2】  举报人的行政复议申请人资格

【裁判要旨】

（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。也就是说，消费者、服务的接受者、受害人、竞争权人等利益主体，为了自身合法权益，对相关经营单位、竞争对手的违法行为进行举报，要求具有法定查处行政职权的行政机关予以查处，对行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为，有权申请行政复议。反过来说，如果举报人仅仅是以公民身份，行使宪法、法律赋予的检举控告权利，举报经营单位的违法行为，并非为了自身利益举报的，与行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（四）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对当事人权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。信访事项不可诉，原因在于行政机关曾经就同一事项已经做出过处理，当事人通过信访途径请求再次处理，行政机关作出的信访答复意见、复查意见或者复核意见，未改变原先的处理，属于重复处理行为，对当事人的权利义务没有产生新的实际影响，所以不可诉。但是，当事人举报他人的违法行为，享有法定职权的行政机关，具有依法予以查处的法定义务。行政机关查处后不予处理的行为，对当事人的权利义务可能会产生不利影响，属于行政复议的受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申3935号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）李桐女。

委托代理人罗秋林、丁佩。

被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省嘉禾县人民政府。住所地：嘉禾县珠泉镇人民北路**号。

法定代表人张万冬，县长。

一审第三人、二审上诉人湖南省嘉禾县国土资源局。住所地：嘉禾县珠泉镇东塔北路*号。

法定代表人胡文辉，局长。

再审申请人李桐女因诉被申请人湖南省嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）及一审第三人、二审上诉人湖南省嘉禾县国土资源局（以下简称嘉禾县国土局）驳回行政复议申请一案，不服湖南省高级人民法院于2017年10月18日作出的（2016）湘行终1374号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年6月5日立案受理后，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2015年12月3日，李桐女通过EMS向嘉禾县国土局邮寄《要求嘉禾县国土局依法履行法定职责申请书》，请求该局依法查处李雄兵、雷红雁骗取安置地的行为，要求没收该宅基地及地上建筑物和其他设施，并处以罚款。2016年3月24日，嘉禾县国土局作出嘉国土资函（2016)54号《关于李桐女申请我局依法履行法定职责事项的答复》（以下简称54号答复），主要内容：李雄兵、雷红雁符合安置条件，其安置地用地手续审批程序到位，资料齐全，符合法律规定，李桐女申请查处的事项，没有事实及法律依据。并告知李桐女，如对答复意见不服，可自收到答复之日起30日内请求嘉禾县政府或郴州市国土资源局复查，逾期不申请，本答复意见为信访事项终结性意见。2016年4月25日，李桐女申请行政复议，请求撤销54号答复。2016年5月3日，嘉禾县政府作出（2016)12号《不予受理行政复议申请决定》（以下简称12号复议决定），主要内容：根据信访条例第三十四、三十五条规定，李桐女对信访答复不服的，应依法申请复查复核，故其申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条规定，决定对李桐女的复议申请不予受理。2016年5月30日，李桐女提起本案行政诉讼。请求：1.撤销12号复议决定；2.责令嘉禾县政府受理李桐女的复议申请。

郴州市中级人民法院（2016）湘10行初48号行政判决认为，李桐女对非法占地建房行为提出检举，嘉禾县国土局具有查处职责。嘉禾县国土局进行调查并作出54号答复，属于履行法定职责的行为。故，嘉禾县政府将嘉禾县国土局的54号答复认定为信访答复，并以李桐女的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，决定不予受理，属认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，本案是对12号复议决定是否合法进行审查，不能代替行政机关行使行政职权，故对李桐女请求判决嘉禾县政府受理其行政复议申请的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决：1.撤销12号复议决定；2.责令嘉禾县政府在判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。嘉禾县政府和嘉禾县国土局不服，提起上诉。

湖南省高级人民法院（2016）湘行终1374号行政判决认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第二款所列明的复议机关不受理行政复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的情形，应包含复议机关拒绝受理与不予答复两种情形。12号复议决定系拒绝受理的作为行为，属于行政诉讼受案范围。李桐女向嘉禾县国土局提出履行法定职责申请，属于他益性信访事项，不属于行政复议受案范围。李桐女提出履职申请，要求查处李雄兵、雷红雁骗取安置地、违法占地建房行为，不涉及李桐女自身合法权益，根据《信访条例》第二条规定，属于信访事项范畴。12号复议决定认为信访事项不属于行政复议受案范围，有法律依据。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项规定，判决：1.撤销一审判决；2.驳回李桐女的诉讼请求。

李桐女申请再审称：1.作为高岭安置小区的村民，针对相关职能部门对申请人依法获得用地、按照村里统一安排办证建房行为予以行政处罚，而对李雄兵、雷红艳违法占地建房行为不予处罚进行举报，申请人与该违法占地建房行为有利害关系。2.嘉禾县政府将申请人要求嘉禾县国土局对违法占地建房行为进行查处的申请，认定为信访事项，不属于行政复议受理范围错误。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与被申请复议的行政行为有利害关系，是行政复议机关受理申请人行政复议申请的法定条件之一。第四十八条第（二）项规定，复议机关受理行政复议申请后，发现申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件的，应当决定驳回申请人的行政复议申请。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。也就是说，消费者、服务的接受者、受害人、竞争权人等利益主体，为了自身合法权益，对相关经营单位、竞争对手的违法行为进行举报，要求具有法定查处行政职权的行政机关予以查处，对行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为，有权申请行政复议。反过来说，如果举报人仅仅是以公民身份，行使宪法、法律赋予的检举控告权利，举报经营单位的违法行为，并非为了自身利益举报的，与行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。本案中，李桐女向嘉禾县国土局书面举报李雄兵、雷红雁非法占地建房行为，并请求嘉禾县国土局查处，并非基于是李雄兵、雷红雁违法行为的受害人，也不是所举报事项的消费者、服务的接受者、竞争权人等其他利害关系人。李桐女举报李雄兵、雷红雁违法占地建房行为，主要是认为嘉禾县相关职能部门对自己的违法占地、建设行为予以查处，未对李雄兵、雷红雁存在的同类违法行为予以查处，不公平。其直接目的在于追究李雄兵、雷红雁违法行为的法律责任，以求心理平衡，而非为了维护自身合法权益。因此，李桐女与嘉禾县国土局查处或者不予查处举报事项的行为没有利害关系。李桐女对嘉禾县国土局作出的54号答复申请行政复议，不具有申请行政复议的主体资格。嘉禾县政府12号复议决定，对李桐女的复议申请不予受理，处理结果并无不当。二审判决撤销一审判决，驳回李桐女的诉讼请求，本院予以支持。李桐女主张，嘉禾县相关职能部门对其占地建房行为予以处罚，未对李雄兵、雷红雁的同类违法行为进行查处，作为高岭安置小区的村民举报，其与举报的违法占地建房行为有利害关系。但是，根据前述法律规定，只有为了自身合法权益对他人违法行为进行举报，举报人与行政机关的处理结果或不予处理行为才具有利害关系。李桐女的上述主张，并不能证明其举报行为是为了维护自身合法权益，具有对嘉禾县国土局54号答复申请行政复议的主体资格。以此为由申请再审，理由不能成立。应当注意的是，尽管李桐女作为举报人不具有本案复议申请人资格，但是，对于公民的举报行为，任何享有法定职权的行政机关都有积极履责的义务。嘉禾县城管局应当及时对李桐女的举报事项进行调查，依法作出公正处理，要坚决防止和纠正选择性执法等错误行为，努力树立行政机关公正执法的良好形象。

还应当指出的是，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（四）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对当事人权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。信访事项不可诉，原因在于行政机关曾经就同一事项已经做出过处理，当事人通过信访途径请求再次处理，行政机关作出的信访答复意见、复查意见或者复核意见，未改变原先的处理，属于重复处理行为，对当事人的权利义务没有产生新的实际影响，所以不可诉。但是，当事人举报他人的违法行为，享有法定职权的行政机关，具有依法予以查处的法定义务。行政机关查处后不予处理的行为，对当事人的权利义务可能会产生不利影响，属于行政复议的受案范围。本案中，李桐女对李雄兵、雷红雁的违法占地建设行为进行举报，嘉禾县国土局以没有违法事实为由作出54号答复，决定不予处理。54号答复不是对当事人权利义务不产生实际影响的信访事项的重复处理行为，应当属于行政复议的受案范围。12号复议决定和二审判决均以54号答复不属于行政复议范围为由，不予受理李桐女的复议申请，理由欠妥，本院予以指正。鉴于李桐女不具有复议申请人的资格，12号复议决定不予受理李桐女的复议申请，处理结果并无不当，再审则徒增诉累，对李桐女实体合法权益保护并无意义，本案不予再审。

综上，李桐女的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回李桐女的再审申请。

审 判 长　郭修江

审 判 员　司明灯

审 判 员　熊俊勇

二〇一八年九月二十八日

法官助理　黄有湘

书 记 员　张燕清

【最高法院判例3】  举报人的行政复议申请人资格问题

【裁判要旨】

目前，涉及投诉举报及层级监督的行政复议和行政诉讼大量存在。在依法保障当事人复议申请权和起诉权的同时，亦应规范其行使。当事人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理，包括作为和不作为，是否可以提出行政复议或者提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否明确规定了行政机关在一定期限内受理并依法作出处理的法定职责。不能认为只要对行政机关投诉举报处理结论不服，就可以申请复议或者诉讼。当事人认为行政行为侵犯其合法权益的，一般应当直接针对作出行政行为的机关提出权利救济的请求。当事人以举报下级行政机关行为违法等形式要求上级行政机关履行层级监督职责的，不属于行政复议范围和行政诉讼受案范围。投诉举报人坚持申请复议的，行政复议机关可以依法作出不予受理决定，也可按照信访渠道处理。投诉举报人又起诉复议机关不予受理决定，或者按照信访渠道处理行为的，人民法院应当告知不属于行政诉讼受案范围；投诉举报人坚持提起行政诉讼的，人民法院无需开庭即可迳行裁定不予立案或者驳回起诉。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申6447号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：无锡梦巴黎家具城。

法定代表人：陈志金，经理。

委托诉讼代理人：周文龙。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省人民政府。

法定代表人：吴政隆。

再审申请人无锡市梦巴黎家具城（以下简称梦巴黎家具城）诉被申请人江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）政府信息公开及行政复议一案，江苏省南京市中级人民法院于2016年11月15日作出（2016）苏01行初436号行政判决，驳回梦巴黎家具城的诉讼请求。梦巴黎家具城不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2017年3月14日作出（2016）苏行终1630号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。梦巴黎家具城仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明，2016年6月9日，梦巴黎家具城作为造漆厂地块被拆迁人，向无锡市审计局申请公开“造漆厂地块房屋拆迁、补助费用的发放、使用情况以及该地块房屋拆迁专项资金的审核、监管和结算审定信息”，无锡市审计局以其未对梦巴黎家具城申请地项目资金开展过审计、梦巴黎家具城申请获取的信息不存在为由，于同年6月13日作出《政府信息不存在告知书》。梦巴黎家具城向无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）提交了行政监督申请书，要求无锡市政府责成无锡市审计局公开上述信息并对无锡市审计局虚假告知、行政不作为等相关行为给予行政处理。同年7月14日，无锡市政府作出答复，内容为：经查，无锡市审计局2010年至2016年实施的全部审计项目中，未对梦巴黎家具城提及的项目进行过审计，认为无锡市审计局作出的《政府信息不存在告知书》并无不妥。同年7月29日，梦巴黎家具城向江苏省政府申请行政复议，请求撤销无锡市政府作出的答复，并责令其履行监督职责。同年8月2日，江苏省政府作出[2016]苏行复不字第131号《行政复议决定书》（以下简称131号《行政复议决定》），决定对梦巴黎家具城的行政复议申请不予受理并于次日邮寄送达。梦巴黎家具城收到131号《行政复议决定》后，于2016年8月10日提起诉讼。

一审法院认为，无锡市政府作出的答复，属于上级行政机关对下级行政机关内部层级监督的处理结果，其未改变无锡市审计局作出的政府信息公开答复，亦未直接设定梦巴黎家具城新的权利义务，不属于行政复议受理范围。江苏省政府于2016年7月29日收到梦巴黎家具城提出的行政复议申请，于同年8月2日作出131号《行政复议决定》，决定不予受理，并于次日送达，行政程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回梦巴黎家具城的诉讼请求。

二审法院基于相同的事实和理由，判决驳回上诉，维持一审判决。

梦巴黎家具城向本院申请再审，请求：撤销二审判决；撤销被申请人江苏省政府作出的131号《行政复议决定》，并责令其履行行政复议职责。其申请再审的事实与理由为：1.再审申请人具有提出行政复议申请的资格。根据最高人民法院于2014年3月14日作出的《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》，举报人具有行政复议申请人资格。2.申请复议的对象是广义的行政监督行为，本案复议申请针对的是广义行政监督，系要求无锡市政府依据《无锡市市区净地出让地块房屋拆迁实施办法》的有关规定，依法落实问责制度。无锡市政府的答复已经对再审申请人的实体权利和义务产生了实质的影响，属于行政复议受理范围。3.再审申请人提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条、第十二条第六项、第四十七条的规定。

本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条进一步明确了行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。”据此，属于行政复议范围是复议机关受理复议申请的前提条件之一。本案中，梦巴黎家具城以无锡市政府不履行对无锡市审计局的查处职责为由向江苏省政府提出行政复议，要求江苏省政府责令无锡市政府履行相关职责。而无锡市政府作出的答复，系针对梦巴黎家具城行政监督申请书的申请、基于行政机关层级监督关系作出的答复，依法不属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。因此，江苏省政府在法定期限内作出131号《行政复议决定》，对梦巴黎家具城的行政复议申请不予受理，并无不当。

梦巴黎家具城援引《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他第14号，以下简称第14号《答复》），认为江苏省政府应当受理本案行政复议申请。第14号《答复》内容为：“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”首先，本案梦巴黎家具城向上级行政机关无锡市政府举报下级行政机关无锡市审计局存在行政违法行为，要求上级行政机关作出处理，不同于第14号《答复》所述“举报相关违法行为人，要求行政机关查处”的情形。第14号《答复》中的“违法行为人”一般指直接侵害举报人合法权益的公民、法人或者其他组织，而非行使行政职权的公权力主体。举报人向上级行政机关举报下级行政机关违法行为，要求上级行政机关履行监督职责的，不属于第14号《答复》的适用对象。其次，对于行政机关的举报处理行为，包括作为和不作为，是否可以提出行政复议或者提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否有关于行政机关对于举报事项要在一定期限内受理并依法作出处理的明确规定，即规定行政机关的法定职责。只有行政法上对举报处理行为有明确规定而行政机关拒绝处理的，才可能属于行政复议和行政诉讼的管辖范围，而对于行政机关已经受理并作出相应处理后，举报人申请复议或提起诉讼，应当有法律的明确规定。再次，本案梦巴黎家具城如对无锡市审计局作出的《政府信息不存在告知书》有异议，可就该政府信息公开行为提出行政复议或行政诉讼；如认为无锡市审计局在审计工作中存在不作为等违法行为，也可依法定渠道寻求救济。概言之，梦巴黎家具城以直接具有管辖职权的行政机关即无锡市审计局为被申请人或被告的法律救济渠道是畅通的。在存在有效救济方式下，梦巴黎家具城转而对无锡市审计局的上级行政机关无锡市政府的行政监督行为提出行政复议，不具有权利保护的必要性和实效性，且容易造成程序的重复和矛盾，增加行政与司法成本。综上，一审法院判决驳回梦巴黎家具城的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉，并无不当。

综上，梦巴黎家具城的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人无锡梦巴黎家具城的再审申请。

审 判 长　白雅丽

审 判 员　耿宝建

审 判 员　王展飞

二〇一七年十月二十七日

法官助理　陆　阳

书 记 员　王　婷

【最高法院判例4】  公民、法人或者其他组织提起诉讼时应提交必要的起诉材料

【裁判要旨】

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。这里所说的事实根据，首先是指能够证明被诉行政行为或者不作为存在，这是诉的适当性不可或缺的前提。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料”，更加明确地解释了提供相关事实根据以及其他必要的起诉材料是公民、法人或者其他组织提起诉讼时应尽的诉讼义务。不能提交必要的起诉材料的，应当以起诉不符合法定条件为由不予立案或者裁定驳回起诉。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

（2018）最高法行申533号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李清林，男，1965年11月28日出生，汉族，住河南省安阳市殷都区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安阳市人民政府，住所地河南省安阳市文峰大道568号。

法定代表人王新伟，该市人民政府市长。

再审申请人李清林因诉安阳市人民政府确认违法一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终2074号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省濮阳市中级人民法院一审查明：2002年6月27日，安阳市食品药品监督管理局对李清林向其举报的平原制药厂制售假药案予以立案，于2002年11月18日决定该案作撤销案件处理。2015年11月20日，安阳市食品药品监督管理局对李清林举报高学文1999年制售假药问题，认为与2002年举报平原制药厂制售假药同属一个问题，已经作出过处理决定，决定对李清林举报的问题不予立案查处。2015年10月30日，安阳市人民政府法制办公室关于执法问题的复函对安阳市食品药品监督管理局关于李清林举报高学文1999年制售假药是否需要查处的请示答复为：请你局按照《行政处罚法》及有关法律法规规定办理。李清林不服，提起行政诉讼，请求判决安阳市人民政府同意下级不查处假药大案撤案行政行为违法。

河南省濮阳市中级人民法院一审认为：李清林提交的证据不能证明安阳市食品药品监督管理局2002年11月18日撤销平原制药厂制售假药案件及2015年11月20日对李清林举报高学文制售假药问题不予立案查处是经安阳市人民政府同意后作出，其提出的关于判决安阳市人民政府同意下级不查处假药大案撤案行为违法的诉讼请求没有事实根据。另，李清林申请法院调查取证的请求事项与本案不具有关联性，对其申请不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，作出（2017）豫09行初9号行政裁定，驳回李清林的起诉。

李清林不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起行政诉讼应当有事实根据。李清林提起本案行政诉讼请求判决安阳市人民政府同意下级不查处假药大案撤案行政行为违法，但李清林提供的证据不能证明安阳市人民政府有批准同意安阳市食品药品监督管理局不查处假药大案撤案的行政行为。安阳市食品药品监督管理局对相关案件有独立作出撤销案件决定和不予立案查处决定的职权，其对李清林举报案件所作出的决定不能视为是经安阳市人民政府批准同意的行为。李清林的上诉理由不能成立，不予支持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。

李清林向本院申请再审称:安阳市食品药品监督管理局于2000年经安阳市委、市政府督查室督办受理再审申请人投诉举报“高学文制假”并立案，该局通过一系列调查鉴定核实认定：此是一起生产销售假药大案，已涉嫌构成刑事犯罪。但直至2017年，该局利用药品专属专权之便采取弄虚作假手段违反法定程序帮助、包庇制假责任人逃脱法律追究，属违法行政。安阳市食品药品监督管理局向安阳市人民政府请示，安阳市人民政府却批准同意，建议再审申请人走民事司法途径解决，而不依法要求查处假药大案责任人。再审申请人提交的证据充分证明安阳市食品药品监督管理局故意违法失职渎职，包庇制假责任人。安阳市人民政府不依法履行保护公民合法财产权的法定职责，不依法监督、监管、纠正其下级违法行政。故此请求：1.依法撤销一审和二审行政裁定；2.依法改判确认再审被申请人行政不作为行为违法，并判令其正确履行法定职责。

本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。这里所说的事实根据，首先是指能够证明被诉行政行为或者不作为存在，这是诉的适当性不可或缺的前提。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料”，更加明确地解释了提供相关事实根据以及其他必要的起诉材料是公民、法人或者其他组织提起诉讼时应尽的诉讼义务。不能提交必要的起诉材料的，应当以起诉不符合法定条件为由不予立案或者裁定驳回起诉。本案中，再审申请人的诉讼请求是依法判决安阳市人民政府同意下级不查处假药大案撤案行政行为违法，但一审和二审法院认定，其提供的证据不能证明安阳市人民政府有批准同意安阳市食品药品监督管理局不查处假药大案撤案的行政行为，属于诉讼请求没有事实根据。据此，分别裁定驳回其起诉和上诉，符合法律规定。再审申请人在再审申请中亦没有提供任何足以推翻原裁定的新的证据。

综上，再审申请人李清林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李清林的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　阎　巍

审 判 员　仝　蕾

二〇一八年三月三十日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　王昱力

     【最高法院案例5】  不履行复议决定的救济·举报人的复议申请人资格

【裁判要旨】

对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的救济，法律只规定了行政系统内部的监督渠道。结合《行政复议法》第三十八条的规定来看，这一监督程序的实现，是通过“行政复议机关负责法制工作的机构发现”，进而“向有关行政机关提出建议”，最终由“有关行政机关”作出处理的。固然，行政复议申请人的举报和反映可以成为行政复议机关负责法制工作的机构“发现”不履行复议决定线索的渠道，但法律并没有赋予行政复议申请人要求启动这一内部监督程序的权利，更没有赋予行政复议申请人针对行政复议机关负责法制工作的机构的答复行为向更高一级的行政机关再次申请行政复议的权利。

举报人是否具有行政复议申请人资格，取决于举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”。通常来讲，这里所说的“相关违法行为人”，一般指的是行政管理对象，而非行政机关。如果“相关违法行为人”是行政机关，举报人认为该行政机关的“相关违法行为”侵犯其合法权益，完全可以直接针对该行政机关申请行政复议或者提起行政诉讼，并无先行举报的必要。此外，举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”，在行政复议受理条件中，只是一项必要条件，而非充分条件。即使是“为维护自身合法权益”，但复议事项不属于法定复议范围，行政复议机关同样不予受理。

【裁判文书】

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